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棚改項目的創新、風險及突圍路徑簡析

日期:2019.05.06 閱讀:552

文章來源:清控偉仕咨詢

作者:嚴衎 北京清控偉仕咨詢有限公司總監

近期,南方某市的一份棚改政策文件(下稱“文件”)在業內引發熱議。此文件部分反映了地方較為普遍而且緊迫的發展訴求,也折射出在大的政策環境下,地方政府急于尋找地方經濟突圍路徑的心態。本文嘗試分析這份文件在政策層面的創新,及其可能存在的合規風險,并以此為基礎,對國內棚改項目的發展方向予以簡析。

一、創新的目的在于突圍

創新點之一:拓寬收益自求平衡的渠道

文件開篇即明確“通過棚戶區改造與片區產業開發的緊密結合,確保棚改開發收益自求平衡”,后續又說明了具體的平衡方式:

按照“收支兩條線”管理原則,對不能實現收支平衡的項目,棚改片區所產生的土地收益和報建費全部用于該棚改片區的城市基礎設施建設;若仍不能實現收支平衡,對棚改片區內開發建設和產業發展所產生的一定年限的地方收入部分,可以專項用于該棚改片區的建設。

財政部在關于印發《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》的通知(財預〔2018〕28號)中約定的棚改專項債券的本息還款來源:國有土地使用權出讓收入、專項收入(屬于政府的棚改項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入)。與之相比,文件中主要增加了開發建設和產業發展所產生的一定年限的地方收入部分。該部分收入主要是未來區域內產生的稅收增量,為前期投入的回收提供了多一重保障,同時也符合產業發展溢出效益回收的邏輯。這一創新安排是文件其他安排得以成立的基礎,后文將對此予以具體分析。

創新點之二:全流程參與

除了傳統的規劃設計、基建公建、保障性安居工程、經營性用地開發建設外,文件還將片區開發中常見的產業招商和片區運營管理納入參與內容,形成了完整的棚改項目鏈條,并且“鼓勵和支持社會資本整體參與和運作實施”。這說明對于該類項目,當地政府更希望獲得的是一攬子解決方案。

創新點之三:經營性土地出讓

文件要求:“社會資本必須參與棚改片區內經營性土地使用權的招標拍賣掛牌出讓并報價”,同時規定“可以采取土地帶規劃條件和方案的方式公開掛牌出讓”以支持前期參與規劃工作的社會資本拿地。這和全流程參與以及一攬子解決方案的需求一脈相承,政府的根本目的是為了區域發展,前期土地整理和基礎設施建設只是鋪墊,真正的發展可以說是從經營性用地出讓以及后續的產業導入開始的。要求社會資本參與經營性用地招拍掛即要求其將眼光放長遠,注重后續的建設開發。

創新點之四:脫鉤市屬國有公司參

文件中的社會資本特別明確了包含“已通過市場化改制,建立現代企業制度,實行市場化運營,且不再承擔政府融資職能的市屬國有公司”。市屬國有公司作為熟悉當地情況,承擔一定社會責任的公司,在較長期的區域開發項目中具備獨特優勢,以合適的方式進入到棚改項目中,應該會對項目的長期良性發展產生一定的積極作用。

綜上所述,文件以對棚改項目全流程的一攬子解決方案的需求為出發點,進行了一系列的配套政策安排。由于項目的實施內容增加,投入周期延長,文件中安排了配套的收入來源(見創新點之一)作為保障,如果沒有這一保障,投入和回收來源在預期數額存在不對等,必將影響社會資本和金融機構參與的信心。因此收入來源的保障安排是其他所有安排的前提。除此之外,文件還通過規定補償資金占用成本、征拆出讓完成時間等方式提升資金回收預期,其通過創新吸引社會資本和金融機構參與、重建市場信仰的考慮是相同的,此處不贅。

二、合規風險如何規避?

除了創新之外,文件勾勒出的棚改新模式又有哪些合風險點需要關注呢?

既要求發展,也要控債務。

從《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)出臺以來,控債一直都是國內基礎設施投融資的主流政策導向,如果地方政府的創新嘗試于此有所偏離,甚至與之對沖,則合規風險極大。對于棚改領域的該類嘗試,最需要留意的是如何避免舊債未償,又貸新款。

資金平衡測算

與棚改專項債券一樣,棚改新模式立意在更長的周期內自求平衡,同樣需要做好資金平衡測算方案,充分考慮各種風險情形(如土地無法按時計劃出讓)和相關應對。這一過程需要政府方、潛在社會資本、金融機構和專業咨詢機構共同參與,確保在項目實施前有各方都能夠認可的資金平衡方案。

資金專項管理

嚴格遵循區域產出用于區域發展的原則,專項管理相關的政府性基金和一般公共預算收入,并將其作為資金平衡的唯一來源。避免從其他來源支付投資回報,造成債務風險擴散。

合理安排支出義務

根據資金平衡方案設置合作期限,并且明確在合作到期后如果投資仍無法平衡的后續安排??梢圓慰計⒗嘞钅康南喙厴柚?,最大程度避免新增債務。

三、新的規則,誰能進???

正如前文反復提到的,文件追求的是全生命周期的整合解決方案,傳統的依靠土地整理出讓,做地產開發等短平快打法難以實現這一目標。這和相關地市的實際情況有關,純粹依靠短期的土地出讓收入可能難以覆蓋前期投入。因此,新的規則落腳點在于產業發展和片區開發。這兩項工作如果無法做好,投資回報就會變成無源之水。

棚改新模式下要完成后續的產業導入和經營性開發工作,項目實施周期較長,且過程中涉及到規劃、設計、融資、建設、運營、產業導入等多種類型工作,單一投資人可能難以勝任,需要組團合作介入,發揮各自的專業優勢,實現各自的利益訴求。此外,各路投資人也需要充分考慮和地方城投公司合作的可能性,實現優勢互補。

據此,我們建議以下幾類機構對棚改項目給予適當關注,找準自身定位,尋求與地方政府之間的利益訴求的交集,以在合規前提下共同促進區域投融資模式的創新與發展。

咨詢機構可以跳出單體項目PPP模式的窠臼,基于地方實際情況和發展訴求,提供整體方案策劃,協調各方訴求。

區域和產業規劃機構,協助地方政府確定合理的開發時序和產業導入規劃,奠定提升投資效率和區域產出的基礎。

金融機構和財務投資人除了考慮給社會資本融資外,也可重點考慮接觸一下地方城投了。

施工企業在沒有其他專業優勢的情況下,可以考慮與其他合作伙伴分享一部分工程利潤,同時發揮其在融資層面的優勢。

運營單位,包括基建公建的運營維護,經營性設施運營等。也可以在產業導入,產業培育等方面發力,真正做大蛋糕,為溢價回收機制提供活水之源。

四、從發展的角度重塑市場信仰

對于地方政府而言,求發展是永恒的主題,其中無疑蘊藏著長期、巨大的投資需求。在控債為主的大背景之下,各地政府都在積極尋求突破,探索合規且能被市場認可的新模式、新思路。相關的探索可能在市場端需要一定的磨合期,在債務風險可控的前提下,如能促成落地案例,勢必會對相關政策導向產生積極影響,甚至成為改變整個區域開發模式和規則的潮流,重塑市場信仰。